Los periodistas trataron de captar la diversidad cultural, histórica y socio-económica de la Unión Soviética, diciendo en sus descripciones que se extendía “desde Finlandia a Afganistán”. Ahora el país ya no incluye las repúblicas bálticas ni Asia Central, pero en la Rusia actual los contrastes entre Karelia o Kalmukia y Tuva son impresionantes.

La diversidad natural y sociocultural de las 83 regiones de Rusia es tan enorme que hace imposible una administración efectiva desde el centro federal. No hay soluciones universales que puedan funcionar igual de bien para Chechenia y Chukotka, Kaliningrado y Kamchatka.

Mientras tanto, la centralización y la “unificación” se han ido llevando a cabo de manera continuada desde el año 2000. En su progresión natural, el péndulo de las regiones federales, que se había alejado demasiado hacia la parte exterior en los años 90, tenía que volver inevitablemente a una posición más equilibrada.

De cualquier modo, parece que Rusia ya ha superado el “pico” de centralismo y “unionismo”, y que el péndulo se ha alejado de nuevo hacia la periferia desde mediados de 2011. Es extremadamente importante para Rusia no repetir los errores de los 90 y delimitar el recorrido de este péndulo, para evitar que choque al ir de un extremo a otro.

Trazando fronteras

El primer proyecto de envergadura de Vladímir Putin, anunciado el día después de su primera inauguración, fue la reforma federal. Anti federalista por naturaleza, el objetivo de la reforma era crear un órgano, bajo el completo dominio de Putin, para una mayor supervisión de los principales engranajes de la maquinaria del Estado, tanto a nivel regional como federal. No es casualidad que se nombrara a generales del ejército como primeros delegados en ser enviados a los siete distritos federales establecidos en 2000 (el Distrito Federal del Cáucaso Sur, que previamente formaba parte del Distrito Federal Sur, fue añadido con posterioridad como entidad separada). En las regiones, el nuevo poder vertical instaurado por Putin se apoyaba principalmente en cada inspector en jefe federal. Su principal función era coordinar las actividades de los funcionarios de las agencias federales en las regiones, excepto la Agencia Federal de Seguridad (FSB). Estos delegados ostentan un estatus semejante al de un vice primer ministro, y están incluidos en el Consejo de Seguridad.

El presidente fue asignando a sus enviados un número de tareas específicas cada vez mayor. Hubo un tiempo en el que tenían que ajustar la legislación regional a la nacional, seleccionar candidatos para el puesto de gobernador y para otras plazas, apoyar a la pequeña y mediana empresa, elaborar estrategias de desarrollo e incluso preparar las regiones de cara al invierno.

Se ha producido una transición de un tipo de funciones a otro: de la supervisión de los directivos regionales y de la comprobación del cumplimiento de las decisiones gubernamentales se pasó a elaborar e implementar estrategias de desarrollo económico. Esto tuvo su reflejo, entre otras cosas, en que los delegados, que normalmente ostentaban cargos militares, como el de general, fueran sustituidos por administradores competentes, elegidos entre el cuerpo de gobernadores y alcaldes. Durante sus 12 años de existencia, los distritos han llegado a formar parte integral del sistema de Putin, un nuevo escalón entre los niveles federal y regional. No hay razón para esperar que este sistema se desmantele: es más probable que se ajuste para enfrentarse a los nuevos desafíos que vayan surgiendo.

Gestión nómada

En las regiones, la proporción de cargos federales con respecto a los regionales es de dos a uno. Los empleados de los numerosos departamentos federales situados en cada división territorial (entre 60 y 70) y sus homólogos de los departamentos financieros de las administraciones regionales pertenecen a la plantilla federal.

Formalmente, todo el cuerpo de funcionarios federales de las regiones está bajo el mando de los ministerios y departamentos federales correspondientes. Pero en la práctica, todos ellos, incluyendo los directivos, forman parte desde hace tiempo de la organización regional que controlan los gobernadores. A principios del 2000, cuando Putin llegó a la presidencia, solo había una agencia federal, el FSB,  que no estuviese, parcial o completamente, en manos de la elite política regional. A la vista de estos hechos, Putin eligió a los delegados presidenciales en funciones entre los altos cargos regionales del FSB.

La principal razón por la que estos funcionarios eran leales a Moscú era el sistema de rotación horizontal. El objetivo del sistema era impedir que los cargos de responsabilidad permaneciesen demasiado tiempo en una misma región, por miedo de que se integrasen demasiado en la población local, y perdiesen lealtad hacia el gobierno central. En teoría, estos directivos deberían ser trasladados de una región a otra cada cuatro o cinco años.

La transformación de la elite regional está determinada en gran medida por el hecho de que, desde el 2000, las regiones están pasando de ser sistemas cerrados a sistemas abiertos. De ese modo, las elites también van adquiriendo más movilidad, de Moscú a las regiones y viceversa.

Pero la rotación horizontal de los oficiales federales en las regiones presenta un inconveniente importante: las jerarquías verticales de los diferentes departamentos adolecen de falta de coordinación y en ocasiones despiden a jefes regionales. A nivel regional, este tipo de sustituciones propician en ocasiones la lealtad a costa de la eficiencia. Del mismo modo, cuando varios altos cargos de una región son reemplazados al mismo tiempo y los recién llegados no tienen un conocimiento profundo de la región a la que han sido enviados, el efecto puede ser el opuesto: en lugar de afianzar su control sobre una determinada región, el poder central lo pierde completamente.

Poder para los lugareños

No hay alternativa al federalismo si Rusia quiere preservar su integridad territorial sin caer en el autoritarismo. Algunos aspectos del federalismo necesitan mejorarse, mientras que otros hay que crearlos de cero.

Lo primero que hay que hacer es redistribuir completamente las funciones entre los diferentes niveles de la administración, siguiendo el “principio de subsidiariedad”, esto es, delegando funciones de arriba hacia abajo, y después ejecutando cada función en el nivel más bajo que sea posible, y por tanto más cercano a la gente, la verdadera fuente del poder. También es posible seguir el principio de federalismo competitivo, lo que significa que se solapen diferentes zonas de responsabilidad de diferentes niveles. Esto le proporciona a la gente espacio extra para maniobrar y se aplicaría en primer lugar a los temas de administración conjunta, como estipula la Constitución.

El retroceso del federalismo de los últimos años ha igualado significativamente los estatus de las regiones, reduciendo en gran medida las diferencias entre repúblicas étnicas y regiones rusas. Esto posibilita que se renuncie al federalismo étnico, con la sofisticada jerarquía de grupos étnicos que introdujo Stalin, y se construya en el futuro una federación de regiones normal. Idealmente, la asimetría en los estatus de las regiones se reducirá a dos tipos: auténticas regiones de la federación, capaces de desempeñar todas sus funciones independientemente, y territorios federales que reciben una considerable ayuda financiera del gobierno central, y por tanto delegan en él parte de sus derechos.

No está claro cómo actuar con los distritos federales, aunque posiblemente sería posible crear una estructura donde una gran parte de las delegaciones territoriales de los órganos federales fuese transferida a nivel de distrito, y a la vez, que la mayoría de las autoridades regionales permaneciese en las regiones. Las redes territoriales que son usadas por los órganos federales, como los tribunales administrativos, deben separarse de las regionales tanto como sea posible, para que tengan unidad tanto las regiones en sí como cada una de sus partes individualmente. La disparidad entre las fronteras de las diferentes redes administrativas territoriales facilita la cohesión del país y elimina la dictadura de las fronteras regionales.

La conversión del Consejo Federal en un órgano que represente los intereses regionales podría llevarse a cabo de diferentes maneras. No parece muy razonable reinstaurar la elección directa de senadores, que era la práctica habitual entre 1993 y 1995, cuando el sistema de partidos aún no se había perfilado. Sería posible adoptar una versión del modelo alemán, donde las regiones tienen el derecho de enviar a la Cámara Alta diferentes especialistas en calidad de representantes, dependiendo de los problemas que se traten. También es posible dotar a las regiones más grandes, las que sufren una mayor carga financiera al implementar las decisiones del Consejo, de mayor influencia en el proceso de toma de decisiones, otorgándoles, por ejemplo, un mayor número de votos a este efecto.


Para devolver a las autoridades locales una autoridad completa, es esencial que se les dote de la base impositiva necesaria para que sean autosuficientes a nivel financiero. Esto se aplica a las dos capitales, donde el nivel municipal está subordinado al regional. Es necesario también hacer lo posible para que se desarrollen elementos de democracia directa, como reuniones y referéndums locales y para estimular iniciativas como la auto-imposición (sistema de recogida de impuestos a nivel local), con el objetivo de resolver los asuntos locales mediante la asignación adicional de fondos federales a los ingresos recaudados.

La puesta en práctica de estas propuestas no es simple, por diversas razones: es imposible realizar sin complicaciones la redistribución de poderes entre los distintos niveles del gobierno, y el país podría enfrentarse a problemas inesperados. Además, algunas autoridades federales creen que dar más poder a las regiones amenazaría la integridad territorial del país. Estas aprensiones están, en cierto modo, justificadas, pero acciones del centro ineficaces y poco acertadas supondrían una amenaza mucho mayor.
 
Nikolái Petrov es el presidente del Centro Carnegie de Moscú para Programas Sociales y Regionales.